其中，《管理办法》还对网络预约出租车的管理提出了多条意见。交通部法规司副司长魏东明确了私家车不允许接入网络约车平台，这无疑将会对UBer、滴滴等主要使用私家车服务的网络专车平台形成冲击。

本报记者 高江虹

实习记者 段倩倩 北京报道

10月10日，交通运输部召开新闻发布会，正式发布两个备受关注的文件《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（下称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称“管理办法”）。

 

交通部运输服务司巡视员徐亚华表示，深化出租汽车行业改革的思路是将新业态纳入出租汽车管理范畴，构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车新老业态共存的多样化服务体系。

 

 

然而，该《指导意见》与《管理办法》中，对新兴业态的网络约车服务有诸多限制条件，引发质疑。北京交通发展研究中心主任郭继孚认为，私家车的性质决定了登记之时只需为自己负责，但面向公共提供服务的出租车则与之不同。为了让公众得到放心服务，郭认为，私家车转经营不仅是接入平台这么简单，应有准入的许可证。

 

 

10月8日，滴滴专车取得上海市交委运营牌照，争议许久的专车行业破冰。长期研究出租车领域的湘潭大学法学院副院长欧爱民指出，管理部门从专车入手开放，是一种先易后难、稳步推进的做法，“专车对出租车行业的现有格局不会有太大冲击，这体现了管理者进一步接纳、宽容新兴业态的态度。”

 

 

据悉，目前神州专车、易到和Uber等网络专车服务商都已开始申请准入牌照。

 

 

传统出租车司机负担重

 

近年来“打车难”、服务质量差等问题引发公众高度关注。近两年，随着移动互联网技术快速进入出租汽车行业，新旧矛盾交织，利益关系碰撞，引发一系列行业和社会问题，更是加大了出租车改革的难度。

 

据交通部提供的数据，截至2014年底，全国共有出租汽车137万辆，出租汽车经营企业8428户，个体经营业户126292户，从业人员261.8万人，2014年完成客运量406.1亿人次。

21世纪经济报道了解到，出租车目前存在三种经营模式，承包制、租赁制和个体经营。承包制是指出租车公司拿到牌照，将牌照租给司机并收“份子钱”，司机自己买车巡游拉客；租赁制和承包制类似，但是车和牌照同属公司；个体经营则个人拿到运营牌照。“牌照开始基本上都是对个人开放，但是后来吸引社会资本，开始发放给公司。起初对个人开放的牌照分为无期限和有期限两类，有期限的到期后就被收走了。现在个体经营都是最初无期限牌照的车。”欧爱民说。

 

 

北京市交通发展研究中心主任郭继孚指出，从1994年开始，出租车运价增长水平或低于物价指数，或与物价指数持平；但一直远远低于居民收入水平，有的年份甚至出现了同比负增长的情况 。

 

 

欧爱民告诉记者，以湖南省湘潭市来说，当地出租车司机的收入在相对减少。司机每月收入在3000元到4000元之间，这个收入在当地属于中等水平。“但是考虑到司机付出的成本，要支付牌照转让费，而牌照转让费较高，加之不断出现的黑车，司机的成本是增加的，收入其实在下降。他们要自己买车，交押金，每天工作十几个小时，生存压力和精神压力都非常巨大，付出和收获不成正比，是现代版本的‘骆驼祥子’。”

 

为了减免出租车司机的负担，此次改革对出租车使用费进行了一些规定，《指导意见》明确，出租汽车经营权实行期限制，新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体，各地不得新出台经营权有偿使用政策。

 

“改革方案首先要求各个地方取消有偿使用费，因为这一部分费用都是地方政府收的，这部分费用首先要减掉。”徐亚华还指出，当前新业态网络预约出租汽车是没有有偿使用费的。

 

网络专车的管理难题

 

徐亚华所指的便是新兴业态网络专车服务商，如滴滴快的、神州专车、Uber和易到等。

 

实际上，滴滴快的已经与传统出租车行业进行了合作。广州市海珠区一位接入滴滴快的的出租车司机告诉记者，现在每天能拉30单左右，网上预约载客和巡游载客差不多各占一半，巡车接单稍微多一点，“和行业平均水平类似”。

 

滴滴快的一位高管在接受21世纪经济报道采访时表示，滴滴的出租车业务覆盖了360个城市的135万个司机，超过80%的中国出租车司机接入了滴滴。而目前滴滴每天的专车和快车订单为400万个左右，滴滴顺风车为200万左右，滴滴出租车为300万个左右。

 

以滴滴的数据来算，出租车日订单量（巡游载客与网上预约载客之和）为专车、快车和顺风车总数的62.5%。但仍有部分出租车并未接入滴滴，同时，市场上部分预约车软件如Uber没有接入出租车。

 

欧爱民认为，专车的推广会对传统出租车行业产生冲击——类似于网店对实体店的冲击。专车市场的开发省去了许多中间环节，管理成本和经营成本都会减少，且能满足不同层次的人的需求，手机线上下单的模式也很方便，同时保障了乘客和司机的利益。“这会迫使传统出租车公司发生转变甚至消亡，出租车公司必须主动改变，引进互联网等新兴业态，调整当下的利益分配格局。

 

对此，《指导意见》将“专车”等新业态纳入出租汽车管理范畴，提出构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车新老业态共存的多样化服务体系，实行分类管理、错位发展和差异化经营。其中，《管理办法》还对网络预约出租车的管理提出了多条意见。交通部法规司副司长魏东明确了私家车不允许接入网络约车平台，这无疑将会对UBer、滴滴等主要使用私家车服务的网络专车平台形成冲击。

意见稿发布之后，来自网络上和学界的质疑之声此起彼伏。中国政法大学副教授王军认为该办法束缚了网约车的发展。

但欧爱民指出，目前出租车行业改革存在的最大问题是政府的数量控制，即便是政府给予预约车合法地位，后者也要向有关部门登记、取得经营许可证。

 

徐亚华解释道，对出租汽车实行数量管控，主要因出租汽车运营的时间长，特别是巡游出租汽车运营的效率较低，大量占用道路资源，具有不经济性、加剧交通拥堵等负外部性，另外此举也是为了避免从业人员盲目、非理性进入市场，形成行业无序竞争，造成出租汽车数量和质量的降低。

 

上海三亦城市规划设计公司徐康明教授指出，世界上绝大多数的城市对出租车的行业都是进行了数量、价格和质量的管控体系。“出租车这个行业实际上有一种随机消费的特点，很难去采用优胜劣汰的市场淘汰机制，所以管制可以减少一种恶性竞争。如果整个行业过分地自由准入，会吸引过多的经营者进入市场，最终导致供应的运力过度供给，最终会影响整个行业的收入以及服务质量。”

 

 

但欧爱民建议政府放开数量控制，想要参与出租车经营的人只要符合条件直接备案。这种方式可以防止在经营权的下放上产生腐败，也可以解决当下出租车供应不足黑车频出的问题。